香港机场多年来货邮吞吐量位列全球第一，其安检流程便利是一方面原因。我国情况相对复杂，对安全要求较高，在规则和风险平衡之下，短期内全面实施管制代理人制度可行性较低。根据ICAO新政策，2021年7月起经由香港机场运输的货物将大量需要安检，为此香港民航处推出管制空运货物安检设施政策，该政策对于中国民航业具有较大借鉴意义。
背景情况
长期以来，香港机场实施管制代理人制度，绝大多数的货物可以免于安检而直接送上飞机。根据ICAO的新政策，自2021年7月起，已知托运人必须经由地方政府民航管理部门认定，之前由管制代理人认定已知托运人的方式将不被认可，新政策实施后大部分货物将必须接受安检。为此香港机场建立了管制空运货物安检设施制度，保持了较高的货物运输效率。
香港空运货物安保制度
1、管制代理人制度
（1）政策现状
货运企业在人员、设施、流程等方面按照香港民航处有关规定建立规范的制度，足以防止在未经许可的情况下将危险品装上飞机，并按照制度实施后，可以申请注册为管制代理人（RA）。相类似的，企业符合有关规定，可以在准备、包装、储存、运输等环节中确保货物安全，可以申请注册为已知托运人（KC）或账户托运人（AC），该认定由管制代理人完成。目前，香港注册的管制代理人约1500家，已知托运人约10万家。
管制代理人货物处理流程
已知托运人按照规定流程，将货物交由管制代理人处理，并最终装上飞机运输，一般情况下，该流程视为全程安全状态，在货站可以免于安检。已知托运人和账户托运人的区别在于，已知托运人无论在使用客机还是货机运输时，均可以免于安检，而账户托运人则只能在使用货机运输时免于安检，而使用客机运输时必须安检。
（2）新政主要变化及影响
根据ICAO新政策要求，自2021年7月开始，已知托运人的认证必须由地方政府民航管理部门完成，而不再是由管制代理人认定。同时香港民航处将已知托运人所在地限制为香港本地。
香港机场的主要货物来源地是中国大陆地区，在目前认定的已知托运人中，大部分设立在中国大陆，在新政策下他们将无法继续被认定为已知托运人，若继续经由香港机场运输，则必须进行安检作业，从而导致需要安检的货物量大幅上升，香港机场必须提升安检能力。
2、管制空运货物安检设施
香港机场货站空间有限，在早期设计时未预留足够的空间开展安检操作，面对ICAO新政策带来的大量新增安检需求，全部集中在货运站完成不具有可行性。为此香港民航各有关单位一方面积极提升香港机场安检能力，另一方面推出“管制空运货物安检设施”（RACSF）政策，准予仓储设施运营人在向香港民航处申请注册后，在此开展前置安检作业。目前已有120家左右的设施获得批准，能够提供6000吨/天的安检能力，加上香港机场货运站内提供的2000吨/天安检能力，已经能够承担新政策实施后的安检需求。
3、运输安保
对于已经在管制空运货物安检设施接受安检，以及按照已知托运人流程交货而免于安检的货物，需要在安保状态下运输至机场，从而避免货物受到非法干扰。对于运输安保，香港民航处允许通过几种方式完成监管运输：采用有编号的可防拆换封条及锁锁上的密斗货车或集装箱货车，可防拆换的包装网包装的非封闭货车。
我国安保政策现状及业务需求
1、相关政策规定
《民用航空安全检查规则》第4条指出“进入民用运输机场控制区的旅客及其行李物品，航空货物、航空邮件应当接受安全检查。拒绝接受安全检查的，不得进入民用运输机场控制区。国务院规定免检的除外”[1]。《民用航空货物运输安全保卫规则》第36条规定“对运离机场控制区的中转货物，重新进入机场控制区时应当进行安全检查”[2]。《民用航空安全检查手册》第175条 “对运离机场控制区的中转航空货物、航空邮件，重新进入机场控制区的，需要重新进行安全检查”[3]。
总结上述文件规定：（1）进入机场控制区的货物必须进行安检；（2）即使是中转货物，在重新进入机场控制区时需要重新安检。
2、相关业务需求
我国对航空安保要求较高，一方面确保了安全生产，但另一方面也对航空货运生产效率造成了一定制约。根据当前业务发展需要，我国在一些机场开展了部分试点工作，但仍存在较多需求。
（1）提升机场货站效率
目前在我国原则上全部货物需要在机场货站进行安检，由此交给货站的大部分是散货，需要在货站内组板。这样产生两个问题，一个是货站交货需要等待安检速度较慢，另一个是货站需要提供足够的场地开展组板业务，适当疏解机场货站安检需求将有效提升货站通过效率。
（2）远程货站
在京津冀一体化、长三角一体化、粤港澳大湾区等国家战略背景下，远程货站将成为枢纽机场服务区域发展的重要抓手，发挥枢纽机场的航线网络优势，维护整个区域供应链稳定，从而支持区域经济发展。
（3）跨机场中转
“一市两场”模式在我国已经越来越多的存在，同时一家航空公司在多座机场建立枢纽的情况也越发常见，充分利用两座机场的航线连接形成一体化网络，将有力支持航空公司中转产品设计，由于两座机场控制区之间经过了社会道路，需重新安检。
（4）港区联动
目前在我国已广泛建立临空型自贸区、产业园区等，其主要意义在于发挥临近机场的交通便利优势，若能在园区内完成安检，并整板交运货站的模式将压缩截货时间，进一步提升园区企业的便利性。
有关建议
《民航局关于促进航空物流业发展的指导意见》（民航发﹝2018﹞48 号）指出要完善货运安保链条管理，建立管制代理人、已知托运人制度试点，多方学者也呼吁在我国推行管制代理人制度[4]，但我国航空运输规模大、国情复杂，短期内大范围实施管制代理人制度难度较大，参考香港管制空运货物安检设施政策将安检环节前置，是在短期内提升作业效率的可行办法。
1、探索安保监管运输
香港通过技术手段对监管运输进行管控，确保在过程中无法干扰货物，该模式已较为成熟，能够基本确保安全。该政策的突破将有效解决两个控制区之间经由社会道路运输的问题，避免二次安检。
2、探索安检前置模式
香港管制空运货物安检设施某种程度上说就是远程货站模式，对于设施运营单位、前置安检单位的审查是其中关键点。香港民航处批准了若干家设施运营人和安检机构，对于我国，可以在实施初期准予地方政府背书的企业或机场作为设施运营单位，以机场安检入驻作为唯一模式，确保安全。
3、试点基于信用的管制代理人、已知托运人、差异化安检等制度
实施管制代理人、已知托运人、差异化安检等制度，将大幅减少安检业务量，提升全流程作业效率，目前已在我国部分地区、部分单位中实施，是我国航空货运安保的必然走向。
参考文献：
[1]中国民用航空局.民用航空安全检查规则[S]
[2]中国民用航空局.民用航空货物运输安全保卫规则[S]
[3]中国民用航空局.民用航空安全检查手册[S]
[4]王赢.国际航空货运安保模式对中国民航的启示[J].民航管理,2020(08):88-92.
原文发表于《中国民用航空》2021年3月刊。
作者简介：蒋星，上海机场集团，主要研究方向为航空货运市场、航线网络等。
